劉展超
  [ 國土部一位知情人士告訴《第一財經日報》記者,這說明《規劃》也要適應新情況,土地二調的結果證明我國耕地總量,以及地方耕地存量都有很大的變化,要有針對性地微調 ]
  雖然第二次全國土地調查(2007年7月到2009年12月,下稱“土地二調”)顯示,我國耕地實際保有量超過20億畝,距18億畝耕地紅線還有2億畝餘量,但個別地區耕地總量卻不增反降,耕保壓力加大,用地騰挪空間也將受限。
  從近期披露的一些省級土地二調結果來看,北京、上海和天津這三大直轄市境況最差,距離突破2020年的耕地保護指標已經是“咫尺之遙”。若最終突破紅線,按照我國相關規定,省級政府負責人將被問責。
  最新官方信息顯示,為了應對全國耕地總量增加和地區間增減不一的狀況,《全國土地利用總體規劃綱要(2006~2020年)》(下稱《規劃》)有望進行調整完善。
  6月25日,國土部召開會議審議《土地利用總體規劃調整完善工作方案》,要求在完成《規劃》中期評估的基礎上,依據土地二調成果數據,適時調整耕地保有量、基本農田保護面積和建設用地規劃規模。
  上海耕地形勢嚴峻
  國土部一位知情人士告訴《第一財經日報》記者,這說明《規劃》也要適應新情況,土地二調的結果證明我國耕地總量,以及地方耕地存量都有很大的變化,要有針對性地微調。
  他表示,此番調整可能會提高全國耕地保有量和基本農田保護面積的指標,但對於現在耕地數量偏少的地區,也可能會考慮縮減考核指標。
  按照《規劃》,全國耕地保有量到2020年要保持在12033.33萬公頃(18.05億畝)。《規劃》將該指標分解到各省級行政區,並且作為一項“約束性”指標,要求地方“嚴格落實,不得突破”。這也是所謂18億畝耕地紅線的一個由來。
  北京近日發佈的土地二調結果顯示,截至2009年底,北京有耕地22.71萬公頃(340.8萬畝),距離《規劃》確定的目標21.47萬公頃(322萬畝),僅有約1.24萬公頃(18.7萬畝)的占用空間。
  從1996年至2009年的十三年中,北京耕地年均減少8980.9公頃(13.5萬畝)。如果不能及時踩剎車,北京近兩年就可能突破耕地紅線。
  同樣來自天津官方的數據顯示,天津耕地面積比基於第一次調查後逐年變更至2009年的耕地面積多出5807公頃,但耕地保護形勢依然嚴峻。截至2012年末,天津市耕地面積已降至43.93萬公頃(658.95萬畝),比《規劃》確定的2020年的耕地保有量僅多出2000公頃(3萬畝)左右。
  上海官方發佈的土地二調結果顯示,截止到2009年12月31日,上海市耕地18.9759萬平方公頃(284.64萬畝),人均耕地僅為0.12畝,不足全國人均水平的1/12(全國人均耕地為1.52畝)。
  按照《規劃》,上海到2020年末的耕地保有量指標是24.93萬公頃(374萬畝)。
  兩相比照,上海似乎已經突破了“約束性”紅線,且兩者差距高達近90萬畝。
  上海耕地數量減少早有徵兆。早在2009年,國土部土地二調成果國家級抽查核實工作時,就將上海定義為“耕地面積明顯減少”的地區。
  一位國土部官員對《第一財經日報》表示,(上海)突破耕地保有量指標確實存在這個可能。上海用地確實存在很大困難,雖然是一個省級行政區,但其陸地面積卻非常小,上海GDP總量比北京大,土地面積比北京小,說明其單位GDP的產出要更多些。
  上海當地媒體——東廣新聞台5月15日的報道曾稱,上海公佈土地二調中相關數據,耕地面積為1897.59平方公里,比第一次全國土地調查時銳減約四成。
  本報記者查閱《上海市土地利用總體規劃(1997-2010)》後發現,1996年上海市耕地面積為3150.77平方公里(即31.5077萬公頃,472.62萬畝),以此計算,上海市2009年底的耕地面積總量已經比1996年減少了39.8%左右。
  土地規劃將調整
  中國的土地管控制度的嚴格性可謂世界之最,地方每年可使用土地數量均由上級政府規定,包括可新增多少建設用地、可占用多少耕地用於非農建設等。
  雖然退耕還林、災害損毀等也是耕地減少的原因之一,但非農建設占用始終是主要因素。地方政府一方面用低價土地來招商引資,另一方面將農用地徵為國有並出讓給房地產開發企業,賺取土地出讓金。在這個過程中,耕地被大量占用。
  國研中心研究員劉守英6月24日在一場內部座談會中稱,過去地方政府把土地作為發動機,“地方政府要發展,就逼著我們要指標”。
  她表示,在過去的工業化、城鎮化過程中,土地扮演的是發動機角色,還扮演著地方融資的角色、招商引資的角色,這些東西如果不改,這套土地節約集約的體系就會被沖得一塌糊塗。
  隨著地方經濟總量增大,我國耕地總量也一直處於下降通道,至今未得扭轉。中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文曾表示,在2008年之前的11年裡,中國耕地總面積減少了1.25億畝,因為分散在各地,又用了11年的過程,所以並沒有引起很多人的警覺。
  去年年底發佈的土地二調顯示,截止到2009年年底,全國耕地保有量是20.31億畝,而到了2012年,耕地數據是20.27億畝,這和過去傳統掌握的數據比,多出來2億畝。
  這2億畝並非意味著我國實有耕地增加,而是這部分原先隱身於土地賬本之下,是在土地二調過程中土地探測技術革新、農業稅取消後地方不再瞞報土地等因素推動之下被重新“挖掘”出來的。
  所以,其對我國糧食生產總量並無實際影響,但對地方守住耕地紅線則意義重大。
  如果將這2億畝耕地平攤到30餘個省份,意味著每個省份將從耕地賬面上多出約700萬畝,這將極大緩解地方的耕地保護壓力,不過事實卻非“利益均沾”(詳見本報1月29日《省級土地二調將公佈》)。
  前述國土部官員對《第一財經日報》表示,此番全國耕地保有量多出來兩億畝,具體到各個省份則是有的增加,有的反而減少,並非是全部地區耕地量都有所增加。
  在土地二調進行過程中,國土部為了確保地方如實上報耕地數據,曾發文地方,確保“增地不增任務,減地不減責任”,即土地二調結果不影響《規劃》制定的耕地保有量考核。
  由於近年來中央政府一直高舉“耕地紅線”大旗,並將之視為對執政官員的一個考核指標,此番耕地數量增加的省份距離紅線變得更遠,自然會釋放壓力。而耕地保有量減少的地區則時刻需要提防撞線,但現在的發展經濟模式又需要占地,兩者之間掣肘頗多,在土地使用問題上的騰挪空間變小。
  此外,若干地區一旦突破耕地紅線,如何按以前規定進行問責,也是對現有土地監管體制的一大考驗。雖然中央要求省級政府對轄區內耕地總量負全責,但這一考核周期很長,如要到2020年才能判斷地方耕地紅線是否失守,這一期間地方行政負責人可能已經更換數任,誰來擔責也是個問題。
  新的耕地數據也對《規劃》本身提出了難題。其本身的制定依據是土地一調數據加上逐年土地變更調查,而今土地二調出爐,數據基礎雖不能說面目全非,但也是差距巨大,調整完善看來勢在必行。
(原標題:三大直轄市耕地告急 國土部近期醞釀調整耕地保有量)
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